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非政府組織
20世紀80年代以來，人們在各種場合越來越多地提及非政府組織（）與非營利組織（NPO），把非政府組織與非營利組織看作在公共管理領域其作用日益重要的新興組織形式。本節先討論非政府組織。
一、 非政府組織的興起與概念界定
非政府組織是英文Non-Government Organizations的意譯，英文縮寫NGO。一般認為，非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯合國憲章第71款正式使用的。該條款授權聯合國經社理事會「為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當安排」。1952年聯合國經社理事會在其決議中將非政府組織定義為「凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作非政府組織」。在當時，這主要是指國際性的民間組織。
在這之後的十多年裡，非政府組織本身的活動以及它們同聯合國的關系都處在較低的水平，沒有多少實質性的發展。一直到1968年，在聯合國經社理事會通過的1296號決議中，規定了聯合國同非政府組織關系的法律框架。該決議肯定了非政府組織的范疇，同時允許非政府組織在聯合國經社理事會以及聯合國體系中的其他機構中獲得咨詢地位。自此以後，非政府組織的活動被有意識地、越來越廣泛地引入了聯合國體系的運作。
在聯合國經社理事會中，專門設有一個非政府組織委員會，負責審核批准接納非政府組織，認可它們在聯合國的咨詢地位和觀察員身份。非政府組織委員會有權要求在經社理事會注冊的非政府組織提交書面陳述。獲得經社理事會中咨詢地位的非政府組織，有權以咨詢者和觀察者的身份出席經社理事會議並參加聯合國的各種會議，並有權在會上作口頭發言和書面發言，它們還可以應經社理事會的請求提供各種形式的咨詢。
聯合國1296號決議規定，非政府組織如要在經社理事會中得到咨詢地位，首先應致力於聯合國經社理事會及其附屬機構所關注的問題，如國際經濟、社會、環境、文化、教育、衛生保健、科學、技術、人道主義和人權，以及其他一些相關的問題。這些非政府組織的宗旨與使命，不得同聯合國憲章的精神、宗旨以及原則相抵觸。它們應支持聯合國的工作，傳播有關聯合國所遵行原則的知識。在經社理事會享有咨詢地位的非政府組織，必須要有一定的代表性和國際性，應具有代表其成員發言的權威。這個決議還規定，非政府組織如要在聯合國注冊，其組織成員必須以民主的方式參與組織活動，應有民主決策機制，應具有責任機制的安排和決策過程的透明度。這些非政府組織必須向聯合國提交其預算和資金來源的資料，資金來源應公開，任何來自政府的資助都必須向經社理事會非政府組織委員會報告。該決議還鼓勵各國同性質的組織組成國際性聯盟，以便能更好地在聯合國與非政府組織之間發揮一種紐帶傳送作用。除經社理事會外，聯合國的公共信息部也制定了一套與非政府組織保持關系的規定，允許非政府組織在公共信息部享有咨詢地位，側重於發揮非政府組織在傳播信息方面的作用。
1996年，聯合國經社理事會通過的1996/31號決議對聯合國同非政府組織之間的咨詢關系再次作了規定。1968年決議只承認國際性非政府組織，而1996年決議則進一步承認了在各國和各地區活動的非政府組織。允許各國和各地區的非政府組織以自己的名義獨立地在經社理事會發表意見，而不必像以往那樣必須通過在經社理事會里有咨詢地位的國際非政府組織去間接地表達自己的主張。該決議要求非政府組織支持聯合國的工作，加強了經社理事會非政府組織委員會的作用，並為非政府組織參加聯合國組織的正式國際會議及會議准備階段制定了規則。經社理事會在其1996年的297號決議中，決定提請聯合國大會審議非政府組織全面參與聯合國工作的問題。
世界銀行則把任何民間組織，只要它的目的是援貧濟困，維護窮人利益，保護環境，提供基本社會服務或促進社區發展，都稱為非政府組織。
非政府組織圍繞著聯合國體系的各次國際會議所建立起來的聯系機制，是從20世紀70年代初開始形成的。在聯合國召開國際會議的同一時間和同一地點，舉行同樣議題的非政府組織國際論壇，是非政府組織參與和影響聯合國決策的一種重要方式。與聯合國的國際會議平行的非政府組織國際論壇，第一次是在1972年斯德哥爾摩人類環境大會期間召開的，以後成為慣例。如1992年裡約熱內盧的環境與發展大會，1994年開羅的人口與發展會議，1995年的哥本哈根社會發展會議，1995年北京的世界婦女大會，1996年伊斯坦布爾的聯合國第二次人類住區大會等。
自20世紀80年代以來，聯合國體系內的各政府間國際組織也在進行組織和職能方面的調整，努力發展同非政府組織的聯系和合作機制。在聯合國體系內，有20多個政府間國際組織致力於各類發展事業，如世界銀行、聯合國開發計劃署、國際開發協會、糧農組織、世界糧食署、聯合國環境規劃署、農業和發展國際基金、世界衛生組織、聯合國兒童基金組織、聯合國難民事務高級專員、另外還有一些較小的組織。這些組織的成員是各國政府，其活動受官方決策的支配。聯合國體系內的這些組織，有的設有專門的部門處理與非政府組織有關的事務，如聯合國教科文組織下設有非政府組織會議，世界銀行設有非政府組織—銀行委員會。還有一些聯合國機構與特定的非政府組織有著經常性的密切聯系。如在聯合國難民事務高級專員與志願機構國際委員會之間，在聯合國人類居住中心與住區國際聯盟之間，聯合國環境規劃署與環境聯盟中心之間。世界衛生組織和聯合國開發計劃署也通過各種方式同非政府組織合作，聯合國志願者署在亞非拉的許多國家積極支持非政府組織和社區組織的組織建設。
可見，近二三十年來，非政府組織一詞在國際活動的各領域里得到日益廣泛的使用。但是，在很多情況下，人們對非政府組織一詞的理解還是不太一致，在這里作一些必要的澄清。
首先，非政府組織的本意只是指不是政府的組織，其實質意思在中文裡面與之最相應的是民間組織。非政府組織不僅是指聯合國體系所認定和接納的民間組織，還包括其他各種民間組織，特別是在國際場所活動以及有較多國際聯系的民間組織。目前，有2000多個非政府組織在聯合國經社理事會享有正式的咨詢地位，有1500多個非政府組織同聯合國的公共信息部建立了正式的工作聯系。在2002年聯合國在南非召開的世界可持續發展全球會議上，有3500多個非政府組織獲得了與會的資格。除此之外，在各個國家、各個地區以及國際領域，還有數目眾多的各種形式的非政府組織。單是國際性的非政府組織，目前就有約40000餘個。但是，這些被納入統計的非政府組織，一般都是具有合法地位的、有公開的組織章程以及透明的財務管理的民間組織。諸如非法的恐怖主義組織或者地下的黑社會組織等都不屬於非政府組織。宗教組織和政黨通常也不被看作是非政府組織。
其次，非政府組織雖然可以在一定程度上表示民意，但它們在民意代表方面有很多局限性。非政府組織是民間社會的組織，其公開宣稱的使命和價值觀，可以是公益性的，或者是服務於特定的人群。但在現實生活中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程序上能成為民意的代表，是很不確定的。如果一個非政府組織是由其成員實行民主管理的，那麼充其量，該組織只具有代表其組織成員的利益和願望的授權。由於很多非政府組織並沒有健全的民主管理，個別領導人往往能對其起支配作用，況且政府、資本等各種力量是一些非政府組織建立和維持的主要推動力，所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來自民間的呼聲，但對其是否反映某種真實的民意以及在多大程度和范圍反映民意，卻是要作具體分析和判斷的。
二、非政府組織在國際事務中的作用與影響
自20世紀70年代以來，非政府組織日益廣泛地參與國際事務，它們在聯合國體系內外的作用和影響不斷增大，在各個領域里也得到了不同程度的承認。1997年9月初，聯合國秘書長安南在向第52屆聯合國大會提交的工作報告中，列舉和闡述了影響當前全球發展的八大因素，其中的第五大因素即是：跨國性的民間社會組織的迅速發展，非政府組織的作用越來越大。在其之前的四大因素依次是：冷戰結束後全球政治經濟格局的重組；世界經濟的全球化；信息技術革命；生態環境的保護。非政府組織在國際事務中所發揮的作用和影響主要有：
1. 從事咨詢和信息活動，提供和宣傳非政府組織的觀點與思想。聯合國吸收非政府組織參與其活動並建立起制度性的聯系機制時，首先考慮的是發揮非政府組織在咨詢和信息處理方面的作用。像經社理事會和公共信息部對非政府組織參與所作的安排，也是著眼於既能發揮非政府組織的咨詢與信息處理的作用，又能限制它們在其他方面的影響。在聯合國的會議場所、特別是會議的准備過程中，各國政府可以從非政府組織那裡，得到有關特定專業領域的、技術的、法律的以及政治等方面的專門知識。
2. 對政府和政府間國際組織的行為進行監督。非政府組織可以對政府間國際組織的條約、承諾、計劃和項目的落實進行監督，還可以對各政府間國際組織所通過的決議和條約的實施情況進行監督，促使各國政府遵守其在國際上作出的承諾。
3. 參與執行國際組織的項目，協助政府間國際組織提供特定的產品與服務。近十多年來，聯合國各機構一直在鼓勵非政府組織參與各發展項目的實施。聯合國體系通過分包合同等方式，將操作性的責任轉移到非政府組織身上，非政府組織通過締結協議和簽訂合同的方式承擔提供特定產品和服務的工作。
4. 影響政府間國際組織的決策過程。第二次世界大戰以後至今，在全球發展決策過程中起決定性作用的，一直是政府間國際組織，特別是聯合國體系內的各組織。以往非政府組織在聯合國體系中的主要作用是促進決議和條約的實施，而近十多年來，非政府組織不再僅滿足於在聯合國體系中提供信息和服務，而是試圖對決策過程施加影響。它們積極爭取參與決策的制定，對國際決策過程發揮著越來越大的影響。進入20世紀90年代後，聯合國體系在確立議程、制定政策以及執行政策等方面越來越多地吸收非政府組織參與。
5. 在不同的利益沖突角色之間促成協調和妥協。在許多國際事務中，當事各國政府往往會由於經濟的、政治的、文化的以及意識形態等方面的原因而爭執不下，互不相讓，有時甚至兵戎相見。在這種場合，非政府組織可以利用其民間的身份，在當事國政府之間進行斡旋，緩和緊張氣氛，促進相互溝通與理解，打破僵局，推動問題的解決。
總起來說，聯合國體系與非政府組織兩方面相互吸引、相互支持，目前已形成了較密切的合作關系。從聯合國方面看，它試圖通過與非政府組織的合作去實現其在各個領域里的目標。非政府組織則通過聯合國體系爭取有較多的發言權，力求對國際上的重大決策有較大的影響力，同時謀求從聯合國體系中獲得盡可能多的資助。但是，非政府組織同政府間國際組織有時也會出現甚至很嚴重的沖突，有些政府間國際組織並不總是歡迎和支持非政府組織的活動的。例如，1999年，非政府組織在其中起了很大作用的民間抗議活動導致西雅圖世界貿易組織會議的失敗。2001年在義大利熱那亞召開的「八國首腦會議」所遭遇到的大規模街頭示威，非政府組織也是重要參與者。非政府組織已成為全球治理體制演變進程中不容忽視的重要因素。不過，盡管非政府組織已進入了現存的全球治理體制，已經能夠對一些重大的決策過程施加影響，但是總起來看，非政府組織仍處於現存國際體制的邊緣，對決策的影響是有限的。
在可以預見的將來，政府仍然是全球治理體制的主要角色。盡管如此，非政府組織的興起打破了長期以來一直由政府獨占國際治理領域的局面。為了使全球發展和全球治理體制的變革能夠朝著健康的方向演變，有必要重視對非政府組織及其在全球治理體制中所引發的各種關系的研究。
進入20世紀90年代以來，發展中國家從事管理與發展的非政府組織相當活躍，據估計，發展中國家的非政府組織所服務的人數，在20世紀80年代初約有1億人，其中6000萬在亞洲，2500萬在拉丁美洲，1200萬在非洲。而據聯合國開發計劃署在1993年《人文發展報告》中估計，20世紀90年代初發展中國家非政府機構服務的對象達到2.5億人。
三、中國非政府組織的活動及其作用
隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立與發展，整個社會越來越趨向多元化。特別是在一些社會問題比較突出、尖銳的領域里，非政府組織的活動尤為活躍和集中，它們往往發揮著政府和企業所沒有或難以充分發揮的作用，推動了社會進步。
（一）環境保護領域的非政府組織活動
在中國的環境保護領域里，活躍著一大批形形色色的非政府組織。其中較為著名的包括：自然之友、北京地球村、綠色家園志願者、中國小動物保護協會、中華環保基金會、北京環保基金會、中國野生動物保護協會、北京野生動物保護協會、中國綠化基金會、中國環保產業學會、北京環保產業協會、中國植物學會、中國自然資源學會、中國環境科學學會、大學生綠色營和綠色大學生論壇、清華大學綠色協會、北京大學綠色生命協會、北京林業大學山諾會、上海市青少年環境愛好者協會、污染受害者法律幫助中心等等。
由這些組織開展的環境保護活動，為改革開放以來的中國社會提供了政府和企業所難以提供的許多公共物品，推動了中國環境保護運動的發展。歸納起來包括以下八個方面：
1. 環境意識的普及、教育、宣傳活動。許多非政府組織都在積極地開展這方面的活動，其內容包括開展各種形式的環保倡議活動和實踐活動，舉辦包括電視講座在內的各種講座、培訓、演講等環境意識教育活動，舉辦各種形式的研討會、經驗交流會、座談會等。
2. 推動和促進環境保護領域的公眾參與活動。在全國的許多城市，特別是北京，公眾參與環境保護作為政府和非政府組織合作的一個重要機制正在得到積極的培育。北京市環保局宣教中心在這方面起到了先驅者的作用，他們早在1997年就開始著手研究並積極推動環境保護領域的公眾參與機制的建立。
3. 對環境保護的資助活動。主要由一批熱心自然資源和環境保護的國際或海外的NGO和資助機構，以及中國有關環境保護的基金會等非政府組織參與這方面的活動，包括為有關自然資源和環境保護的活動提供資金、設備、技術等方面的資助或援助。
4. 有關自然資源和環境保護的項目活動。很多非政府組織都在開展各種形式的項目，包括野生動物等生物多樣性保護，自然生態的維持和保護，植樹綠化，水質凈化，大氣污染的控制和處理，沙漠化防治，黃河上游水土流失問題的治理，社區環境保護，垃圾分類，資源再利用等等。
5. 有關環境保護科學和技術的研究、開發及其普及活動。主要是由一批與環境保護有關的學會、研究會等非政府組織在開展這方面的活動。它們集中了一大批國內相關學術領域的權威和精英，通過開展相關學科和技術的研究及其開發、應用，積極推動中國環境保護科學和技術的發展。
6. 有關環境保護產品的生產和推廣以及業界聯合等活動。主要是由一批活躍在環境保護領域的商會、行業組織等經濟團體開展這方面的活動，包括促進環保產品的研製、生產、流通、消費等活動。
7. 有關對環境污染受害者的援助活動。隨著環境污染問題的發展，污染受害者開始作為一個特殊的弱勢群體受到社會的關注。有關的非政府組織通過開展法律咨詢等活動對污染受害者提供各種形式的援助。
8. 環境保護的國際交流活動。絕大多數環境保護非政府組織都在以各種形式開展國際交流活動，一方面積極爭取從國際社會獲得有關的信息、資金、設備、技術等支持，另一方面通過召開或參加有關國際會議或座談會、派出人員參與有關培訓、接待來訪和互訪等活動，加強環境保護方面的國際交流。
（二） 扶貧開發領域的非政府組織活動
和環境保護領域一樣，在中國的扶貧開發領域里，也活躍著一批非政府組織。其中較為著名的包括：中國扶貧基金會、中國國際非政府組織合作促進會、中國人口福利基金會、中國計劃生育協會、中國青少年發展基金會、中華慈善總會、農家女實用技能培訓學校、愛德基金會、香港樂施會、救助兒童會、四川農村發展組織等等。
由這些非政府組織所開展的活動，為改革開放以來經濟迅猛發展的中國社會提供了一種特殊的公共物品——扶貧。其中包括生存扶貧、技術扶貧、教育扶貧、救助貧困母親、合作扶貧、文化扶貧、實物扶貧等。通過提供這類公共物品，中國非政府組織在廣大內陸地區開展了一系列卓有成效的活動，為從根本上消除貧困作出了積極的貢獻。這些作用概括起來主要表現在八個方面：
1. 通過直接提供包括資金、物資等經濟資源，以強制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環，從量和質兩個方面改變貧困人口的生活狀態。
2. 通過開展項目，特別是伴隨項目開展的各種形式的培訓，將大量有用的信息和技術技能傳授給受益人，使他們通過參加學習和直接應用，努力掌握這些技術技能，從手段和方式上改變貧困人口的生活狀態。
3. 通過開展項目，特別是包括小額信貸等扶貧項目，在投入資源的同時，啟動受益人的責任心和積極性，並引導當地建立起有約束功能的信用鏈及其關系制度，主要從社會資本和生產制度上改變貧困人口的生活狀態。
4. 在長期開展項目的過程中，非政府組織的工作人員逐步積累經驗和知識、技能，成為各個扶貧領域的專家，他們比各級政府的工作人員更熟悉業務，同時也更深入基層，能夠更直接和有效地針對不同地區、不同人群、不同貧困層的不同問題開展具體的、有針對性的扶貧活動。
5. 協助並監督各級政府貫徹執行有關扶貧開發的方針政策，一方面作為政府實施扶貧工程的具體執行人，發揮其專業性和深入基層的優勢，更好地落實扶貧政策；另一方面作為中央政府和地方各級政府之間的中介，協調有關政策並監督其實施，確保扶貧政策的落實。
6. 作為企業和發達地區對貧困地區救助、支援的中介機構和專業機構，一方面更多地動員社會資金用於消除貧困的活動，特別是動員企業開展社會慈善活動；另一方面通過實際操作各種項目確保各項慈善款項和慈善資金能夠落實到消除貧困的各項活動中去，並切實起到扶貧開發的作用。
7. 作為國際社會各種力量救助、支援中國貧困地區的中介機構和當地「草根」組織，一方面積極吸收更多的國際社會和海外資源用於中國的扶貧開發事業，另一方面協助國際非政府組織和海外非政府組織在華開展各種扶貧開發項目，同時也作為國際社會救助中國貧困地區的中介組織發揮作用，執行監督或落實有關項目。
8. 通過在扶貧開發領域開展的活動，一方面不斷進行自身的能力建設，提高適應市場經濟的應變能力和專業水平，另一方面逐步擴大非政府組織的影響及其力量，促進中國非營利部門的形成和發展。
從國際的角度看，需要回答的問題是中國是否應積極介入國際領域里的非政府組織活動。我們已經看到，非政府組織現已成為全球治理體制中的一個重要性日益增強的新興角色，在聯合國體系各機構的活動中，非政府組織已經有了正式的法定地位，能夠在不同程度上參與和影響一些重大的國際決策。在其他許多國際活動中，非政府組織也以積極的姿態參與其中。除了政府與企業之外，非政府組織也是一國綜合國力的重要代表。一般來說，發達國家非政府組織的組織健全，實力雄厚，規模大，活動能力強。非政府組織全球體系中的決策過程、權力安排、資金和信息的流向、參與國際活動的機會等，目前基本上都是由發達國家非政府組織控制的。中國作為一個綜合國力日益增強、國際地位不斷上升的國家，勢必應考慮中國非政府組織的國際參與問題。非政府組織的國際活動，為中華民族的意願表現和利益實現可能也提供了一個具有潛在重大影響力的場所。